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中国建设自由贸易港须立法先行
发布日期: 2018-02-28
 
  十九大报告明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。这是以习近平总书记为核心的党中央在新时代为中国经济高质量发展指明的新方向、新目标和新任务。这一表述中至少包含两层含义:一是当前自贸试验区改革还没有到位,需要继续推进;二是要更大胆地探索建设国际先进标准的自由贸易港,推动形成对外开放新格局,最终服务于建设现代化经济体系。显然,自由贸易港建设将是在现有自由贸易试验区建设的基础上向更高标准和水平迈进的改革开放新征程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的新征程。这一目标定位决定了自由贸易港建设不再是试验问题,而是一项对标国际先进标准,进行高水平建设的艰巨任务。如是,建设自由贸易港必须立法先行。
  
  一方面,对标国际先进自由贸易港的做法,建设自由贸易港必须立法先行。从自由贸易港发展趋势来看,已经从一开始主要利用港口的优越地理位置和条件从事转口贸易的自由贸易型自由港,以及后来集出口加工、转口贸易、保税仓库等功能于一体的贸工结合型自由港,发展到今天诸多集出口加工、转口贸易、保税仓库、吸引外资、离岸金融、商务旅游等于一体的综合型自由港。综合型自由港的基本特征无一不涵盖货物、服务、资金和人员流动的“高度开放、高度自由和高度便利”。因此,国际先进的自由贸易港无一不是特殊经济功能区,而不再仅仅是特殊海关监管区,与自贸试验区制度创新试验田的定位有较大差异。自由贸易港具有“境内关外”的特征,享有“豁免适用”相关法律的特权和相对独立的监管体系,在管理理念、对象、方式、体制、发展定位等方面都将发生重大转变。因此,应遵循国际通行的“先立法、后设区”惯例,完善基本立法,加强和创新地方立法,为自由贸易港的改革创新和可持续发展提供合法性依据,也为区内活动主体的合法权益提供稳定、透明的法律保障。唯如此,才能通过自由贸易港建设助力中国经济走向高质量发展,即从制造业大国变为制造业强国、从服务贸易大国变为服务贸易强国、从金融大国变为金融强国、从科技大国变为科技强国。在此进程中,作为改革开放最前沿的自由贸易港必须具备足够的基础和能力去引领创新型产业(如智能制造业、现代服务业、战略性新兴产业等)发展的国际竞争优势,从而成为全球供应链的中枢,即真正意义上的全球贸易中心、金融中心和中心。
  
  另一方面,从国内自贸试验区实践来看,建设自由贸易港也必须立法先行。目前,11个自贸试验区建设基本上都是根据各地差异化定位、“一事一议”原则而出台的《自贸试验区总体方案》《自贸试验区管理办法》和《自贸试验区条例》。这三类文件分别是政策性文件、地方规章和地方法规,不属于效力位阶层级较高的法律性文件。与美国等发达国家由国家立法机关制定对外贸易区基本法相比,中国自贸试验区的低位阶法规导致立法的权威性弱、宏微观管理体制协同性差、法律适用问题突出、执法难度大等问题。由此产生一个从根本上就不可调和的矛盾:一方面,自贸试验区担负着体制机制改革和制度创新的重大使命;但另一方面,由于其法律地位不高、独立性受限,试验区在形成配套制度和政策时难有作为。尤其自贸试验区管委会只是一个协调机构,缺乏法律授权的独立行政权力,在制度改革上要受到国务院、国务院各部委、“一行三会”等多部门的制约,导致其作为体制机制改革和制度创新主体心有余而力不足。以上海自贸试验区金融监管体制改革为例,尽管在简政放权、风险管理方面取得了一定成效,但我国整体金融监管体制所面临的一些挑战在自贸试验区依然存在,尤其分业监管的弊端较为突出。各金融监管部门往往从自身角度出台政策,缺乏相应协调,无法形成监管合力。这种整体金融监管体制改革的滞后再加上自贸试验区本身又缺乏法律授权,极大制约了上海自贸试验区进一步扩大金融开放的能力。各自贸试验区方案提出的很多目标,在现实中往往很难找到恰当的办法来操作,其本质原因就在于制度创新往往会触碰到各权力部门制定的法律红线,要想放宽限制就必须先推动法律法规修订或履行不在自贸试验区实施的批准程序。自由贸易港建设将是一项庞大的系统工程,在推动实现货物、服务、资金和人员流动“高度开放、高度自由和高度便利”时,更是需要各职能部门让渡权力、协调配合、整体推进。没有立法保障,几无可能。
  
  目前,中国既在推进自贸试验区深化改革,同时又提出了自由贸易港建设任务。为了避免各方不顾自身条件而一窝蜂地盲目申报带来资源浪费,当务之急就是推动最高立法机关制定一部基本法律——《自由贸易港法》,使自由贸易港建设从第一步开始就有依法依规的牢固根基,这也是对标国际先进做法的第一步。毕竟,自由贸易港不是自贸试验区,不需要试验,只需要根据目标定位进行合理设计,稳步落实。立法工作的主要内容将包括但不限于:一是明确《自由贸易港法》的法律效力,即当出现与其他现有法律(如《对外贸易法》《外资企业法》《进出口商品检验法》《海关法》等)冲突时的适用情况;二是明确自由贸易港(也可以包括自贸试验区)的定义、种类、性质、目的、管理体制、功能定位、设立和撤销条件、运作模式以及允许实行的不同于其他地区的政策措施;三是明确相关配套制度,主要包括海关监管制度、企业设立制度、贸易投资促进制度、金融监管制度、外汇管理制度、税收征管制度等;四是要授权自由港所在地的立法机关(如自由贸易港管理委员会)制定符合自身功能定位和发展所需要的地方法规、规章,特别要注重经济立法,规范自由贸易港的各种经营活动,为在自由贸易港内开展更大力度的改革创新扫除制度障碍;五是将自贸试验区也纳入统一的法律体系,在法律层面上给出明确的说法,理顺自贸试验区和自由贸易港之间的法律关系。
  
  自由贸易港建设目标定位高远,因此贵在精而不在多,不宜全面铺开。当前,自贸试验区作为改革开放的试验田和制度创新的新高地,可以根据各地特点进行错位发展,这也是中央铺开自贸试验区建设的本意。但自由贸易港建设的目标一定是创新性地对标国际最先进做法来打造现代化经济体系的标杆,因此不需要试验,而是需要根据目标定位做好前期研究和具体实施方案,再加以落实推进。如若不能实现上述目标定位,那么所谓的自由贸易港将与现有的自贸试验区无异,只是徒有虚名而已。当然,立法是其中最关键的一环。
  
  (作者为商务部国际贸易经济合作研究院外贸所教授、副所长)